自唐朝初年，李二陛下平定四方覆亡突厥之后，便在各地建立起“羁縻州”制度。
“羁，马络头也；縻，牛蚓也”。
“马云羁、牛云縻，言制四夷如牛马之受羁縻也”。
以此对边疆胡族进行约束管辖。
然则即便同为“羁縻州”，实际情况却又大有不同，分为多种管辖方式。
第一种，是在大唐军事力量笼罩之下的地区设立的羁縻州、县，其长官由部族首领世袭，内部事务自治，行进朝贡，但是负有一些责任，如忠于中央政府、按照要求提供军队物资甚至协助唐军作战等等。
大唐将其视为领土的一部分，文书用“敕”。
第二种是内属国，如南诏等，一般封为可汗或郡王，有着自己的领土范围，但是其首领的政治合法性来自于中原政府的册封，不能自主，中原政权将其视为臣下，文书用“皇帝问”。
第三种是所谓的“敌国”和“绝域之国”，如高句丽等，虽然可能亦有册封，然多为对现实情况的追认，其首领的统治合法性并不依赖长安的册封，自长安颁布的文书多用“皇帝敬问”。
毫无疑问，第一种实际意义上即为大唐之领土，后一种则不过是周边属国以示对大唐的尊敬，实际上与外国无异。
回纥民风剽悍、骁勇善战，且族人兴盛达百余万，如此一个强势之部族若是任由其获得一个可以繁衍生息之地，定局下来，用不了几十年便会发展成为一个庞然大物，不仅严重威胁大唐在西域的统治，甚至有可能养虎为患，直接威胁到关中的安定。
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